Ce chapitre donne un aperçu du mandat de Parcs Canada et de son statut en tant qu'Agence, explique le but et la nature de cet examen, et traite du développement du régime des RH de l'Agence.

2.1 Contexte - Parcs Canada - Mandat et organisation

Parcs Canada a le mandat de protéger et de mettre en valeur des exemples représentatifs du patrimoine naturel et culturel du Canada, et d'en favoriser chez le public la connaissance, l'appréciation et la jouissance, de manière à en assurer l'intégrité écologique et commémorative pour les générations d'aujourd'hui et de demain. Parcs Canada compte environ 4 500 employés, parmi lesquels un groupe important d'employés saisonniers. La majorité des employés (c.-à-d. environ 80 %) travaillent dans l'un ou l'autre des 41 parcs nationaux et réserves de parcs nationaux, des 2 aires marines de conservation ou des 149 lieux historiques nationaux gérés par Parcs Canada. Les parcs et les lieux sont organisés en 32 unités de gestion à base géographique gérées par des directeurs (DUG) qui rendent compte au directeur général de l'Agence (DGA) au moyen de plans d'affaires et de rapports annuels. Les services opérationnels des ressources humaines sont la responsabilité des directeurs généraux, Est du Canada et Ouest et Nord du Canada.

Environ 10 % des employés de l'Agence travaillent dans des centres de services situés à Halifax, à Québec, à Cornwall/Ottawa et à Winnipeg (avec de petites succursales à Calgary et à Vancouver). Les centres de services fournissent des services techniques et professionnels aux unités de gestion (p. ex., sciences, architecture et génie). Le bureau national compte moins de 10 % des employés et comprend cinq directions générales (parcs nationaux, lieux historiques nationaux, stratégie et plans, ressources humaines et communications) qui assurent les fonctions et services législatifs, de politique opérationnelle, de planification, de direction des programmes, de gestion financière et des ressources humaines.

Parcs Canada s'enorgueillit d'une longue histoire bien avant sa transformation en Agence. Dans son budget de 1996, le gouvernement fédéral annonçait son intention de faire de Parcs Canada une Agence, en même temps que deux autres agences, en tant qu'organismes pilotes issus de la diversification des modes de prestation de services. Parcs Canada est devenue une agence en décembre 1998, en vertu de l'Annexe II de la Loi sur la gestion des finances publiques. En tant qu'Agence indépendante, Parcs Canada a alors été séparée du ministère du Patrimoine canadien dont l'organisme était jusque-là une composante.

Au moment de la mise en train de cet examen, c'était la ministre du Patrimoine canadien qui était responsable de l'orientation générale de l'Agence et qui rendait compte au Parlement de toutes les activités de Parcs Canada. De récents changements dans les portefeuilles ministériels ont transféré la responsabilité de Parcs Canada au ministre de l'Environnement. Ce transfert n'a pas changé le statut légal de Parcs Canada. L'organisme demeure une agence dotée de son propre cadre de gouvernance et de gestion, et notamment d'un régime des ressources humaines adapté aux besoins de ses programmes.

2.2 Les dispositions de la Loi concernant cet examen - Un examen de niveau stratégique

L'obligation pour Parcs Canada de se doter d'un ensemble de valeurs et de principes régissant la gestion des ressources humaines à l'Agence apparaît au paragraphe 16 (1) de la Loi sur l'Agence Parcs Canada :

« Le directeur général est responsable de l'établissement d'une charte qui énonce les valeurs et principes régissant, au sein de l'Agence :
a) la prestation de services au public;
b) la gestion des ressources humaines. »

L'obligation d'un examen de ces valeurs et principes dans le contexte de la gestion des ressources humaines est établie au paragraphe 35 (1) de la Loi sur l'Agence Parcs Canada :

« Le directeur général fait établir au moins tous les cinq ans par une personne ou une organisation, à l'exclusion de l'Agence ou d'un dirigeant ou employé de celle-ci, un rapport sur la compatibilité de son régime de ressources humaines avec les valeurs et principes qui doivent régir la gestion de ses ressources humaines. »

Le présent rapport remplit cette obligation. L'examen se veut une grande évaluation de niveau stratégique de la compatibilité du régime de ressources humaines de Parcs Canada avec les valeurs et principes qui doivent régir la gestion de ses ressources humaines. Cet examen et ce rapport ne doivent pas être considérés comme une vérification complète ou une évaluation du programme des RH.

Pour comprendre les résultats de cet examen et pour les mettre en contexte, il est important de savoir en quoi le régime des RH de l'Agence diffère du régime des RH du « noyau » de la fonction publique.

En tant qu'Agence, Parcs Canada et son directeur général jouissent de considérablement plus de pouvoirs et d'autonomie en matière de gestion des ressources humaines que ce n'est typiquement le cas au sein du « noyau » de la fonction publique (c.-à-d. pour cette partie de la fonction publique pour laquelle le Conseil du Trésor jouait le rôle d'employeur à ce moment, ainsi que pour cette partie de la fonction publique pour laquelle et au sein de laquelle la Commission de la fonction publique exerçait le droit et le pouvoir exclusifs de faire des nominations). La Loi sur l'Agence Parcs Canada jetait les fondements d'un régime des RH différent en attribuant au directeur général de l'Agence un bon nombre des pouvoirs en matière de gestion des ressources humaines qui, dans le « noyau » de la fonction publique, appartenaient au Conseil du Trésor ou à la Commission de la fonction publique ou étaient exercés par eux. La Loi sur l'Agence Parcs Canada précise ce qui suit :

« 13. (1) Le directeur général a le pouvoir exclusif :
a) de nommer, mettre en disponibilité ou licencier les employés de l'Agence;
b) d'élaborer des normes, procédures et méthodes régissant la dotation en personnel, notamment la nomination, la mise en disponibilité ou le licenciement autre que celui qui est motivé.
Droit de l'employeur
(2) La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique n'a pas pour effet de porter atteinte au droit ou à l'autorité du directeur général de régir les questions visées à l'alinéa (1) b).
Gestion du personnel
(3) Le paragraphe 11(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques ne s'applique pas à l'Agence et le directeur général peut :
a) déterminer l'organisation de l'Agence et la classification des postes au sein de celle-ci;
b) fixer les conditions d'emploi -y compris en ce qui concerne le licenciement motivé - des employés ainsi que leur assigner des tâches;
c) réglementer les autres questions dans la mesure où il l'estime nécessaire pour la bonne gestion du personnel de l'Agence.»

Le paragraphe 13 (3) de la Loi sur l'Agence Parcs Canada dispense l'Agence et son directeur général des dispositions suivantes du paragraphe 11(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, c.-à-d. des dispositions qui, dans le noyau de la fonction publique, donnaient au Conseil du Trésor l'autorité de :

« a) déterminer les effectifs nécessaires à la fonction publique et assurer leur répartition et leur bonne utilisation;
b) déterminer les besoins de formation et de perfectionnement du personnel de la fonction publique et fixer les conditions de mise en oeuvre de cette formation et de ce perfectionnement;
c) assurer la classification des postes et des employés au sein de la fonction publique;
d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont droit les personnes employés dans la fonction publique, leurs horaires et leurs congés, ainsi que les questions connexes;
e) prévoir les récompenses susceptibles d'être accordées aux personnes employées dans la fonction publique pour les résultats exceptionnels, ou autres réalisations méritoires auxquels elles sont parvenues dans le cadre de leurs fonctions, pour des inventions ou pour des idées pratiques d'améliorations;
f) établir des normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions pécuniaires et autres y compris le licenciement et la suspension, susceptibles d'être appliquées pour manquement à la discipline ou pour inconduite et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
g) prévoir, pour des raisons autres qu'un manquement à la discipline ou une inconduite, le licenciement ou la rétrogradation à un poste situé dans une échelle de traitement comportant un plafond inférieur des personnes employées dans la fonction publique et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces mesures peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie; g.1) prévoir le licenciement d'un employé à qui une offre d'emploi est faite en raison du transfert d'une activité ou entreprise d'un secteur de la fonction publique mentionné à la partie I de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique à une entité qui constitue un employeur distinct ou qui ne fait pas partie de la fonction publique, et indiquer dans quelles conditions et selon quelles modalités, dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs cette mesure peut être appliquée, modifiée ou annulée, en tout ou en partie;
h) déterminer et réglementer les indemnités susceptibles d'être versées aux personnes employées dans la fonction publique soit pour des frais de déplacements ou autres, soit pour des dépenses ou en raison de circonstances liées à leur emploi;
h
.1) sous réserve de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, fixer des orientations et établir des programmes destinés à la mise en oeuvre de l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique;
i) réglementer les autres questions, notamment les conditions de travail non prévues de façon expresse par le présent paragraphe, dans la mesure où il l'estime nécessaire à la bonne gestion du personnel de la fonction publique. »

En ce qui concerne la « dotation » dans le « noyau » de la fonction publique, l'article 8 de la Partie II de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) confère à la Commission de la fonction publique la « compétence exclusive pour nommer à des postes de la fonction publique des personnes, en faisant partie ou non, dont la nomination n'est régie par aucune autre loi fédérale ». Dans le cas de Parcs Canada, le directeur général a été exempté de cette disposition de la LEFP et a reçu le pouvoir de nomination pour Parcs Canada en vertu du paragraphe 13 (1) de la Loi sur l'Agence Parcs Canada, qui précise :

«13. (1) Le directeur général a le pouvoir exclusif :
a) de nommer, de mettre en disponibilité ou licencier les employés de l'Agence;
b) d'élaborer des normes, procédures et méthodes régissant la dotation en personnel, notamment la nomination, la mise en disponibilité ou le licenciement autre que celui qui est motivé. »

En résumé, la Loi sur l'Agence Parcs Canada a conféré au directeur général de l'Agence de nombreux pouvoirs en matière de ressources humaines qui, dans le « noyau » de la fonction publique, étaient exercés soit par le Conseil du Trésor, soit par la Commission de la fonction publique, notamment dans les domaines suivants :

  • Sélection, nomination, promotion et licenciement
  • Formation et perfectionnement
  • Organisation et classification des postes
  • Conditions d'emploi
  • Gestion du rendement
  • Négociation collective
  • Réglementation des « autres questions dans la mesure où il l'estime nécessaire pour la bonne gestion du personnel de l'Agence. »
2.3 Définition du « régime » des RH

Aux fins de cet examen, le terme « régime des RH » est défini comme le spectre complet des rôles et des responsabilités, de la stratégie, des politiques, des programmes, du renouvellement du personnel, de la structure, de la mise en oeuvre et de l'évaluation en matière de RH. Il ne s'agit pas d'un examen de la division de la gestion des ressources humaines ni de ses programmes et activités. L'examen constitue plutôt une évaluation plus large de la mesure dans laquelle les valeurs et principes de l'organisation se reflètent dans le régime de gestion des ressources humaines de l'Agence et de la mesure dans laquelle ces valeurs et principes sont appliqués de façon cohérente dans ce régime.

2.4 Identification des valeurs des RH et des principes de fonctionnement des RH

Les valeurs des RH et les principes de fonctionnement des RH de Parcs Canada sont les suivants :

Valeurs des RH

Compétence : Les connaissances, les habiletés, les qualités personnelles et les autres qualités nécessaires pour un rendement efficace dans le milieu de travail. L'Agence :

  • S'engage à employer des personnes compétentes.
  • Maintient et transmet la « mémoire organisationnelle » en tant que partie essentielle du renouvellement de l'Agence.
  • Investit dans le perfectionnement personnel et la planification de carrière en vue de maintenir les compétences et d'appuyer la croissance personnelle ainsi que celle de l'Agence.

    Respect : Confiance mutuelle, reconnaissance des réalisations, estime de soi et considération pour les autres.

  • Respect des différences individuelles.
  • Reconnaissance des contributions individuelles et d'équipe.
  • Respect du besoin de trouver un équilibre entre la vie au travail et la vie privée.
  • Reconnaissance des droits des employés à l'affiliation syndicale, à la représentation syndicale et à la participation aux activités syndicales.
  • Respect et application des principes concernant les langues officielles, l'équité en matière d'emploi, la protection des renseignements personnels, la sécurité et la santé, la protection contre le harcèlement et la discrimination.

    Équité : Les activités et les décisions sont justes, opportunes, impartiales et objectives.

  • Traitement équitable des employés, tant individuellement que collectivement, tout en respectant la diversité.
  • Processus équitables appuyés par des attitudes, des actes et des décisions qui sont bien raisonnés.
  • Communication ouverte et honnête des pratiques et des décisions.
  • Décisions de dotation et autres pratiques des ressources humaines libres de toute influence politique et d'autres formes de patronage.

Principes de fonctionnement des RH

Responsabilité :

Obligation de rendre compte de l'exécution des responsabilités conformément à nos valeurs et principes de fonctionnement des RH.

Efficience :

Meilleure utilisation possible des ressources humaines, financières et temporelles.

Efficacité :

Atteinte des résultats attendus.

Cohérence :

Action comparable dans des circonstances comparables.

Adaptabilité :

Ajustement aux circonstances tout en encourageant l'innovation et la créativité.

Simplicité :

Complexité réduite le plus possible.

Ouverture :

Communications directes et honnêtes.

2.5 L'évolution du régime des RH à Parcs Canada

Lorsque Parcs Canada est devenu une Agence, le point de départ de son régime des RH était celui hérité du « noyau » de la fonction publique. La Loi sur l'Agence Parcs Canada a donné à Parcs Canada et à son directeur général le pouvoir d'élaborer et de façonner le régime des RH de l'Agence de la façon la plus appropriée pour les besoins de l'organisation. La Loi a ainsi donné l'occasion à Parcs Canada de modeler son régime des ressources humaines en fonction de ses besoins en matière de gestion, de fonctionnement et de main-d'oeuvre. Parcs Canada a ainsi eu l'occasion de remplacer une organisation hiérarchique à plusieurs niveaux avec une culture de commandement et de contrôle et une structure de responsabilité complexe et dispersée ainsi que des systèmes et processus...1 complexes communs à l'ensemble de la fonction publique par un régime moins complexe, basé sur des valeurs, qui répond aux besoins de la nouvelle agence et de son environnement d'un fonctionnement de 24 heures par jour, sept jours par semaine, et fortement dépendant des saisons.

2.5.1 Premiers progrès dans l'élaboration d'un régime des RH, de la création de l'Agence au milieu de l'année 2001

La mise en place d'un régime des RH adapté à l'Agence a été une entreprise complexe et d'envergure qui a demandé des investissements substantiels en temps et en efforts. Au cours des deux premières années en tant qu'Agence, Parcs Canada a fait des progrès dans l'élaboration de son propre régime des RH. Au cours de ces deux premières années, les réalisations suivantes ont été obtenues :

  • Formulation des valeurs des RH et des principes de fonctionnement des RH de l'Agence.
  • Mise en place d'une structure organisationnelle déstratifiée et décentralisée.
  • Élaboration, approbation et mise en oeuvre de nouveaux cadres et de nouvelles politiques en matière de ressources humaines pour la dotation, les recours des employés, la santé et la sécurité, ainsi que les groupes de travail syndicaux-patronaux mixtes.
  • Mise en place d'un cadre pour la résolution des conflits et d'un processus prévoyant des examens par des tiers indépendants.
  • Définition et délégation des pouvoirs de décision en matière de ressources humaines.
  • Approbation d'une unité de négociation unique par la Commission des relations de travail dans la fonction publique.
  • Accréditation de l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) en tant qu'agent de négociation unique.
  • Mise en place des consultations patronales-syndicales.
  • Début de la négociation collective.
  • Création d'une fonction organisationnelle des RH, et développement d'un réseau pleinement fonctionnel de personnel des ressources humaines chargé de fournir des conseils et des services2.

Pendant les premières années de l'Agence, l'orientation en matière de RH visait à mettre en place le cadre et les structures, les politiques et les processus clés qui permettraient à l'Agence de mener ses affaires et de servir ses publics. Ces premières étapes dans l'élaboration d'un régime des RH devaient permettre à l'organisation de « fonctionner » dans une perspective opérationnelle. Dans les années subséquentes, l'Agence a poursuivi d'autres initiatives en matière de RH en vue de donner plus de substance et de profondeur à son régime.

2.5.2 Priorités du régime des RH du milieu de l'année 2001 à 2004

Du milieu de l'année 2001 jusqu'en 2004, Parcs Canada a identifié les priorités suivantes comme étant des priorités clés des RH à réaliser :

Rémunération et classification

  1. Élaborer une stratégie et des outils de rémunération pour l'Agence.
  2. Compléter l'élaboration et mettre en oeuvre un système/plan de classification et de rémunération des cadres supérieurs.
  3. Mettre au point et implanter un nouveau système de classification pour l'Agence.
  4. Revoir les processus et procédures de paye et les conditions d'emploi suite à la première convention collective et à la conversion au nouveau système de classification.

Relations de travail et relations avec des employés

  1. Corriger le cadre de consultation patronale-syndicale pour l'ensemble de l'Agence en vue de tenir compte de la décision de la Commission des relations du travail dans la fonction publique.
  2. Faire les exemptions et les désignations nécessaires.
  3. Mettre en oeuvre une stratégie intégrée de résolution des conflits :

    a.

    Mettre en oeuvre le système des examens par des tiers indépendants (ETI);

    b.

    Travailler avec le champion national des MARC en vue d'introduire un système de modes alternatifs de résolution des conflits dans l'ensemble de l'Agence, incluant la formation, le réseau et les outils nécessaires.

  4. Établir et tenir à jour un système d'établissement des coûts de la main-d'oeuvre.
  5. Entreprendre deux rondes de négociation collective, et appliquer les résultats.
  6. Négocier la conversion au nouveau système de classification.

Recrutement et avancement

  1. Élaborer et mettre en oeuvre une stratégie d'équité en matière d'emploi.
  2. Appuyer les administrateurs fonctionnels de la haute direction dans l'élaboration de stratégies ciblées de recrutement, de maintien en poste, de planification de la relève et de formation dans les domaines fonctionnels respectifs.
  3. Travailler avec les organismes centraux et d'autres organismes de la Partie II en vue d'éliminer les obstacles à la mobilité dans l'ensemble de la fonction publique.
  4. Élaborer une infrastructure d'équité en matière d'emploi : code de la classification nationale des professions (CNP), collecte des données d'auto-identification, plan d'équité en matière d'emploi et rapports périodiques à l'intérieur du système normalisé de comptes rendus de l'organisation.
  5. Adapter la politique et le système de dotation au système révisé de rémunération et de classification.

Planification, formation et perfectionnement des RH

  1. Mettre au point un programme d'orientation.
  2. Aider les administrateurs fonctionnels identifiés à assumer les rôles fonctionnels pour leurs champs de travail respectifs.
  3. Fixer des normes de qualification nationales ainsi que des plans de perfectionnement et de relève pour la communauté des ressources humaines.

Responsabilité

  1. Élaborer un cadre de responsabilité des ressources humaines pour Parcs Canada, des outils d'établissement de rapports pour l'organisation, et des indicateurs et outils de mesure du rendement.
  2. Élaborer et mettre en oeuvre des systèmes et des processus automatisés des ressources humaines qui permettent des gains d'efficience (p. ex. des outils automatisés de traitement des transactions, des applications virtuelles aux ressources humaines, et des bases de données intégrées).

Prestation de services

  1. Terminer les examens nationaux de la classification de tous les emplois restants.
  2. Mettre en place le financement approprié en vue d'assurer le niveau de service de base en attendant l'uniformisation du système de classification, la négociation des conventions collectives et l'informatisation. Remanier la structure nationale des RH en fonction des priorités et des plans des RH.
  3. Établir les besoins continus en ressources après le remaniement.
  4. Procéder à une simplification ciblée des processus.
  5. Rechercher les pratiques exemplaires et appuyer le champion exécutif désigné dans l'élaboration d'une stratégie de recrutement et de relève pour la haute direction.
  6. Renforcer l'appui en matière de conseils pour mettre en place des mécanismes de contrôle et de rendement des normes de service en matière de conseils et de coordination accessibles pour la rémunération et les avantages sociaux, la classification et les griefs.3

Des progrès ont été réalisés pour un bon nombre de ces priorités, comme il en est fait état dans le corps du rapport.

Le chapitre qui suit explique la méthodologie que nous avons utilisée pour examiner ce régime des RH, tandis que plusieurs autres chapitres sont consacrés à la cohérence avec laquelle Parcs Canada applique ses valeurs et principes de fonctionnement des RH dans le cadre de ce régime des RH.


1 Plans et priorités en matière de RH, mai 2001, page 2

2 Résumé d'un document d'information préparé par les RH de Parcs Canada.

3 Ibid